*Primer secretario del Servicio Exterior. Actualmente trabaja en la Dirección General de Soberanía Marítima
I: El Protocolo de Rio de Janeiro ha decidido que la frontera fijada entre el Ecuador y el Perú por el tratado firmado en Guayaquil el 22 de septiembre de 1829, sería desplazada en el Oriente mucho más al oeste, al punto siguiente:
«De la quebrada de San Francisco, el ‘divortium aquarum’ entre el río Zamora y el río Santiago hasta la confluencia del río Santiago con el Yaupi;» (numeral 1, literal B del artículo VIII del Protocolo).
El artículo IX del mismo Protocolo precisaba: «Queda entendido que la línea anteriormente descrita será aceptada por el Ecuador y el Perú para la fijación, por los técnicos, en el terreno, de la frontera entre los dos países. Las partes podrán, sin embargo, al proceder a su trazado sobre el terreno, otorgarse las concesiones recíprocas que consideren convenientes a fin de ajustar la referida línea a la realidad geográfica*. Dichas rectificaciones se efectuarán con la colaboración de representantes de los Estados Unidos de América, República de Argentina, Brasil y Chile».
En el momento de la redacción del Protocolo de Rio de Janeiro y de su ratificación por el Congreso del Ecuador y del Perú, no se disponía de mapas exactos ni de datos hipsométricos o de un levantamiento aerofotogramétrico de la región, en la cual debía desplazarse la antigua frontera.
Se creía que el río Zamora, desde su nacimiento hasta su unión con el río Namangosa y el río Yuquianza, y que el río Santiago, desde su confluencia con el Yaupi hasta el punto donde desemboca en el Marañón fluían paralelamente aunque en sentido contrario y que, por consiguiente, se podía establecer una línea divisoria de aguas. El curso del río Coangos y el del río Cenepa era mal conocido y ello explica que los autores del Protocolo no hicieron ninguna alusión al respecto y que ninguna observación fuese presentada durante las discusiones parlamentarias que precedieron a la ratificación, tanto en el Perú como en el Ecuador (Anexo B).
Sin embargo, cuando fue preciso fijar en el sitio mismo la frontera se llegó a comprobar que las indicaciones del numeral 1 del literal B del artículo VIII del Protocolo, no tomaban en cuenta la realidad geográfica.
En efecto, entre el río Santiago y el río Zamora no sólo no existe un «divortium aquarum» sino que aparecen cuatro unidades geográficas claramente diferenciadas:
1) la cuenca del río Zamora, cuyas aguas en su mayor parte provienen de la cordillera de Yaguarzongo; siempre se admitió que en su integralidad esta cuenca formaba parte de la República del Ecuador;
2) la vasta cordillera del Cóndor de la cual nace la quebrada de San Francisco y que se extiende con gran exactitud de 79° de longitud, al sur, a 78° de longitud, al norte. Allí nace el río Coangos;
3) la cuenca del río Santiago, el cual corre lejos al este de la cordillera y a veces a una distancia de 50 kms. El río Santiago, desde la cabecera parroquial de Yaupi y hasta su desembocadura en el Marañón, recibe las aguas de sus afluentes occidentales: los ríos Onac, Ampama, Irandino, Ayambis, Chinganaza, Yutupi y Cangasa; constituyen con él una cuenca naturalmente indisoluble;
4) la cuenca del río Cenepa, en donde nacen la mayor parte de los afluentes, en la parte suroriental de la cordillera del Cóndor. Se puede incorporar a esta cuenca el río Timinguaza. Todas las aguas de esta cuenca desembocan directamente en el Marañón (Anexo A). Un plano aereofotogramétrico, hecho por la Comisión Especial de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos, revela de manera ahora indiscutible la existencia de estas cuatro unidades geográficas. Confirma al mismo tiempo la inexistencia de un “divortimun aquarum”, hecho geográfico esencial al cual se refiere el numeral 1 del literal B del artículo VIII del Protocolo para decidir el trazado de la nueva línea de frontera entre el Ecuador y el Perú (Anexo C).
El mapa del Ecuador a escala 1:1’000.000 proyección de Mercator establecido según los datos de la “US. Coast and Geodetic Survey, de la US. Army Map Service and I.A.G.S.» está dibujado por el capitán Francisco Sampedro bajo el control del «Department of Commerce» de los Estados Unidos, en 1948, reproduce con mucha exactitud estas cuatro unidades. Puede servir de base para un trabajo de rectificación.
El Gobierno Ecuatoriano ha indicado, tanto al Gobierno del Perú como al Gobierno de los Estados garantes de la ejecución del Protocolo, que la disposición del Protocolo prevista al numeral 1 literal B del artículo VIII era prácticamente inejecutable. Por nota de 25 mayo de 1950, invitó al Gobierno del Perú para constituir una Comisión mixta especial para tomar nota y fijar un nuevo trazado.
II: El consultor estima que la actitud del Gobierno Ecuatoriano está conforme, tanto con la letra como con el espíritu del Protocolo y, fundada tanto en el derecho como en los hechos. En razón del error cometido por los autores del Protocolo en la delimitación de la frontera, al ignorar ellos mismos un accidente geográfico esencial, la disposición del Protocolo afectada por este error, en cierto modo, se vuelve caduca.
Debería ser reemplazada por una nueva disposición establecida según el procedimiento previsto en el artículo VII del Protocolo, el cual prevé: “Cualquier duda o desacuerdo que surgiere sobre la ejecución* de este Protocolo, será resuelto por las pares con el concurso de los Representantes de los Estados Unidos, la Argentina, Brasil y Chile, dentro del plazo más breve que sea posible.» Sería necesario reunir una Comisión mixta, de conformidad con el artículo IX del Protocolo, la cual tendría que: «ajustar la referida línea a la realidad geográfica», al inspirarse de los principios mismos que se desprenden del Protocolo:
De una manera general, el Protocolo de Río de Janeiro ha desplazado considerablemente al oeste la frontera del Perú y del Ecuador, al reducir para el Ecuador gran parte del territorio que estimaba ser suyo, en virtud del tratado de Guayaquil del 22 de septiembre de 1829. La delimitación de las nuevas fronteras pudo efectuarse sobre la mayor parte del trazado. Ha dado lugar, por otra parte y lo veremos más adelante, a cierto número de dificultades que fueron resueltas par el acuerdo de delimitación de fronteras del 16 de febrero de 1945, el cual ocurrió después que los dos países hayan recurrido, el 20 de mayo de 1944, a los buenos oficios de los Estados mediadores.
Queda que el acuerdo de fijación de fronteras precitado ha dejado pendiente el trazado sobre una porción de límites bastante grande. Se trata con más precisión de cierta zona referida en el & 1 de la sección B del artículo VIII del Protocolo. Este artículo preve que se fijará la frontera: «De la quebrada de San Francisco, el divortium aquarum entre el río Zamora y el río Santiago hasta la confluencia del río Santiago con el Yaupi».
El artículo IX del mismo Protocolo ha previsto en esos términos las dificultades que podrían producirse en lo que refiere a la fijación de las fronteras:
“Queda entendido que la línea anteriormente descrita será aceptada por el Ecuador y por el Perú para la fijación por los técnicos, en el terreno, de la frontera entre los dos países.
Las partes podrán, sin embargo, al proceder al trazado de esta frontera sobre el terreno, otorgarse las concesiones recíprocas que consideren convenientes a fin de ajustar la referida línea geográfica. Dichas rectificaciones se efectuarán con la colaboración de representantes de los Estados Unidos de América, República Argentina, Brasil y Chile».
Como lo recordó en su Consulta de geografía política, el Sr. Profesor Achille Dauphin-Meunier, en el momento de la redacción del Protocolo de Río de Janeiro y de su ratificación por el Congreso del Ecuador y por el Congreso del Perú, no disponían de mapas exactos ni de elementos hipsométricos o de levantamientos fotográficos aéreos de la región en la cual debía desplazarse la antigua frontera. Se creía que el río Zamora, de su fuente a su unión con el río Namangosa y Yuquianza, y que el río Santiago de su confluencia al Yaupi hasta el punto donde desemboca en el Marañón, corrían paralelamente, aunque en sentido contrario y que, por consiguiente, se podía establecer una línea de divisoria de aguas. Pero nada de eso, ya que, entre el río Zamora y el río Santiago existen dos ríos que fluyen en sentido contrario y cuyo curso era muy mal conocido de los autores del Protocolo: son el río Coango y el río Cenepa. Así que no sólo, no existe divortium aquarum entre el río Santiago y el río Zamora, pero existe, al contrario, cuatro unidades geográficas bien diferenciadas:
1) La Cuenca del río Zamora.
2) La larga Cordillera del Cóndor, de donde sale la Quebrada de San Francisco y en donde nace el río Coango.
3) La Cuenca del río Santiago, que fluye muy lejos al este de la Cordillera.
4) En fin, la Cuenca del río Cenepa que nace, así como numerosos afluentes, en la parte sureste de la Cordillera del Cóndor.
Debemos constatar que el numeral 1 del literal B del artículo VIII del Protocolo de Río de Janeiro es materialmente inejecutable a consecuencia de un error geográfico.
No es la Primera vez que errores geográficos de este tipo fueron cometidos en los tratados de delimitación de fronteras.
En su excelente tesis sobre «la frontera» (París 1928), el señor Profesor Paul Geouffre de la Pradelle citó algunos ejemplos. Los arbitrajes que se dieron en materia de fijación de fronteras, cuya lista él nos da, son, para algunos de ellos, la consecuencia de errores geográficos. Se puede citar, a título de ejemplo, tres errores célebres: Aquellos que estaban en el artículo 2 del tratado de París de 3 de septiembre de 1783, acerca de la delimitación de los Estados Unidos de América que habían accedido a la independencia y del Canadá que se mantenía bajo dominación británica. Los errores afectaban la identidad del río “Sainte-Croix” y la identidad de los “Highlands”. Los autores del tratado creyeron que había una cadena de montañas, donde solo había una meseta. Estas dificultades fueren resueltas en consecuencia del tratado de Gand, de 24 de diciembre de 1814 entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, y confiadas a la decisión que dio una Comisión mixta el 18 de junio de 1822 (A. de la Pradelle y Politis, Recopilación de Arbitrajes Internacionales- TI » n. 314).
Dificultades análogas se produjeron en lo que refiere la delimitación de Argentina y Chile, ya que habían confundido la línea de crestas con la línea de divisoria de aguas que divergían. Según una convención del 17 de abril de 1896, se había remitido la solución de la dificultad al arbitraje de la Reina de Inglaterra Victoria. Su hijo, Eduardo VII dio, el 25 de noviembre de 1902, una sentencia notable acerca de la cual volveremos más adelante.
Un ejemplo más reciente, pero que no ha encontrado una solución jurídica, está dado por el error cometido en Postdam por los negociadores aliados. Los Gobiernos británico y estadounidense confundieron los dos ríos Neisse, el uno pasa por Glatz y el otro por Gorlitz. Por este hecho, un vasto territorio que corresponde a una buena mitad de la provincia de Silesia, fue quitada a Alemania para ser entregada a Polonia. El Gobierno soviético que, si conocía su geografía, ha dejado su vasallo en su posesión y se rehusó a cualquier discusión.
No sería posible para dos Estados, que forman parte de la Organización de los Estados Americanos y regidos por la Carta de Bogotá, recurrir a tales procedimientos con semejante incorrección jurídica. Pues, en consideración con los principios del derecho internacional general y con el derecho convencional existente entre Ecuador y Perú, conviene buscar cómo debe resolverse la dificultad.
Como lo recuerda con mucha exactitud el Sr. Profesor Paul de la Pradelle en su tesis antes citada, la delimitación de la frontera necesita cierto número de operaciones. Primero hay la preparación de la delimitación; luego la decisión propiamente dicha que da el trazado general de la frontera y que resulta, sea de un tratado internacional, sea de un arbitraje; en fin la ejecución de la delimitación que se confía a Comisiones de delimitación.
Los principios que rigen la materia son los siguientes. El tratado de delimitación en donde el arbitraje da las normas jurídicas que se imponen a las dos partes, al mismo tiempo que una línea general de frontera que debe respetarse. La Comisión de delimitación tiene como papel la aplicación del tratado o de la sentencia arbitral. Sin embargo, unánimemente se admite que las Comisiones de delimitación tienen cierto poder de apreciación para aplicar, en la medida la más deseable posible, la línea general de la frontera con la realidad geográfica.
Sin embargo los poderes de la Comisión son limitados. Ésta solo puede aportar ligeras modificaciones que deben, par otra parte, compensarse. Así se debe observar el principio de no parcelar las explotaciones agrícolas o, lo que es más importante, comunas o para los países subcivilizados, el territorio de las tribus.
Cuando estas modificaciones revisten cierta importancia, la Comisión debe informar a su Gobierno. No puede modificar ni el tratado, ni la sentencia arbitral. Además, si hay desacuerdo en este punto, la Comisión debe dejar este punto pendiente y continuar sus trabajos sobre los otros puntos. (Ver P. de la Pradelle op. cit. pág. 151 y siguientes). Por otra parte no hay que olvidar el principio según el cual las decisiones de la Comisión deben ser ratificadas por los respectivos Gobiernos.
Ciertos tratados de delimitación de frontera han dado poderes más extendidos a las Comisiones, sea que aquellas tengan más libertad, sea que el tratado haya dado fuerza obligatoria e inmediata a las decisiones de las Comisiones de delimitación: tal fue el caso, en particular, de las Comisiones de delimitación creadas para los tratados de paz en 1919. Sin embargo, en tal caso, se nota cierto número de precauciones. En caso semejante, se preve que las decisiones de la Comisión de delimitación podrán ser objeto de recurso ante la jurisdicción internacional. Esta, por otra parte, puede manifestarse al formular o una decisión o una simple opinión. Es precisamente el caso de la doble competencia de la Corte Permanente de Justicia Internacional, ver por ejemplo su opinión en el asunto Jaworzina.
NOTAS: